国家部局文件明确:养猪养羊、挖塘养鱼用地政策放宽,耕地上可以申请养殖类设施农业项目了?

2026年3月5日，自然资源部 国家林业和草原局印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号），包含十三条措施，针对当前国土空间规划体系落地过程中的自然资源要素保障政策进行了系统梳理与更新，具有很强的实操性与创新性。

但也有些容易引发歧义，比如第十三条规定：在耕地上构建农业生产设施，不破坏耕作层、符合耕地认定标准的，按耕地管理；不符合耕地认定标准的农业生产设施和必要的附属、配套设施，可以占用一般耕地，按照农业设施建设用地认定，由县级自然资源主管部门会同有关部门纳入“一张图”规范管理。

此条被多地解读为设施农业用地政策重大突破，养猪养羊、挖鱼塘用地政策放宽，耕地上可以申请养殖类设施农业项目了！

2026年3月16日，自然资源部召开新闻发布会，邀请自然资源部相关司局领导就38号文相关内容做出权威解读，从自然资源部官网的解读报道内容来看，并未涉及上述设施农业用地有关内容。

由于设施农业用地政策不属于法律范畴，未列入《土地管理法》，设施农业用地不改变原有地类，仍然按农业用地管理，并严格限定只能用于农业直接生产的配套设施，包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地，也就是通常所说的“能建但不是建设用地、不能用于非农经营”。长期以来，设施农业管理主要依据自然资源部和农业农村部定期更新的设施农业用地与耕地保护相关政策，各地方政府也会相应出台自己的设施农业政策，但设施农业的规范管理一直是大问题，借设施农业打擦边球的违规案件时有发生。

关于农业设施项目到底能不能占用耕地和永久基本农田的问题：

一是参照自然资源部和农业农村部于2019年12月17日印发的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）规定：“设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。设施农业用地不再使用的，必须恢复原用途。设施农业用地被非农建设占用的，应依法办理建设用地审批手续，原地类为耕地的，应落实占补平衡”。该文虽已被列入自然资源部2026年1月1日《自然资源部关于公布第七批已废止或者失效的规范性文件目录的公告》，但目前由于还未出台最新的相关文件，各地在设施农业项目的申请审批中，仍然会参照此文规定。

二是依据2021年11月27日自然资源部 农业农村部 国家林草局印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》要求：严格控制新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地，确需使用的，应经批准并符合相关标准；严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

由此可见，设施农业项目、尤其是养殖设施项目的用地政策是收紧的，目前各地仍然要求养殖设施项目尽量不占耕地和严禁占用永久基本农田，除非是特别重大、特别重要的养殖设施项目，涉及少量确实难以避让，且赶上划补机会并愿意承担占补平衡费用。如果是已有的存量项目处置，据实认定，要么补划永农和耕地占补平衡，要么拆除。

2023年11月22日，自然资源部印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》，特别增设了“06大类农业设施建设用地”，以进一步分类规范对农业设施用地的管理，是指对地表耕作层造成破坏的，为农业生产、农村生活服务的乡村道路用地以及种植设施、畜禽养殖设施、水产养殖设施建设用地。

土地爷认为，此次38号文对设施农业用地的最新规定，是一项重大利好，有助于乡村产业发展和农业产业结构调整，也是我国耕地保护制度的重大转变，不再唯技术论、唯卫片，坚持实事求是，耕地认定标准更加人性化，更注重耕作层的实际变化。但也应该看到，此次文件着眼的是存量项目的判定与妥善处置，而不是针对新增项目即新申请项目。建议各级地方政府在新项目的把关中仍然坚持严格把控，严格执行耕地保护政策，期待新的设施农业用地专项政策出台的进一步宽松与规范管理。